财政是国家治理的基础和重要支柱。党的十九大报告提出“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的财政预算制度,全面实施绩效管理”。同时,党的十九大报告又强调,要“善于运用互联网技术和信息化手段开展工作”。由此可见,通过技术创新来切实提高财政治理水平是新时代构建现代财政制度,推进国家治理现代化的必然趋势和现实需求。近年来,作为比特币底层技术与基础架构的区块链成为新兴的热点议题。基于区块链独立、信息透明、可追溯等技术特性搭建的信息网络,在物流、供应链、数字版权、公共服务、数字金融、物联网等领域都在特定场景实现了技术落地,初步验证了高可信网络的应用价值和广阔前景。目前,区块链技术还处于试验期,成熟度不足,技术的革新还需要与产业、场景深度融合。在国家财政治理领域,区块链技术的适用性、应用场景、能解决的问题以及发展的前景,值得深入研究。

一、我国财政治理的历史沿革与治理困境

(一)财政治理的历史沿革

从1949年新中国成立到1978年改革开放以前,计划经济体制下的财政是国家统筹资源的重要手段,统一财政收支、统一物资调配,有力保障了国家基础薄弱时期集中力量进行社会主义经济建设。但历史实践证明,行政计划式的财政不符合经济发展的客观规律,使国民经济遭受了巨大挫折。改革开放40年以来,我国财政治理伴随社会主义市场经济体制改革不断调整完善,有序推进了国家财政制度和治理体系现代化,有力保障了国家的发展进步。

1.分税制改革

从1994年开始的分税制改革,主要内容是分权、分税,明确中央和地方的事权,确定各级政府的财政收入及支出范围,将税收种类分为中央税、地方税及中央地方共享税,理顺相应的财政分配关系,形成了社会主义市场经济的财政框架。中央通过从分税制获取的财力向贫困及落后地区进行转移支付,可以缓解地区间的发展不均衡,是分税制改革顺利实施的有效保障。马洪范认为,分税制改革完善了国家宏观调控机制,提高了财政的公共服务保障水平,推动了政府职能从重管理到重服务的转型,是一项制度性和方向性的改革。

分税制改革取得了突出的成效,但也存在着一些问题,其中主要的问题是各级政府事权划分的边界不清晰,中央向地方转移支付的合理性不足,基层政府财政收支不平衡等。

2.土地财政与地方债

地方政府依靠出让土地使用权获得土地出让金,用于维持地方财政支出,这是我国土地财政的基本操作方式。吴群等认为,地方政府过度依赖土地财政的原因是官员晋升激励与财政压力,土地财政是地方财政收入的重要来源,有助于弥补财政收支差额。2015年1月1日新的《预算法》实施,省级政府获准在国务院监督下发行地方政府债券,用于补充资本支出。过去地方政府通过城投公司等融资平台借款进行城镇化建设,积累下巨额债务,这需要在以后的财政预算中分类管理和监督。

土地财政和地方债在我国城镇化、工业化进程中发挥过关键作用,但财政信息公开度低、地方政府受预算约束度低、过度举债的道德风险、历史决策无法追溯等问题愈发突出,造成了经济结构的失衡。

3.营业税改增值税

2012年1月营业税改征增值税(简称“营改增”)在上海试点,取得较好的效果。基于深化供给侧改革,进一步激发市场活力的考虑,2016年,我国全面实施“营改增”,打通增值抵税的链条,降低重复征税,给企业减负,为企业创造更加公平的税收环境。这一政策推动了大规模的减税降费,使中央和地方都面临财政收入增速下降的压力。根据财政部网站的数据,2012—2018年间,我国财政收入的平均增速为7.9%,而财政支出的平均增速为10.1%,增量存在收不抵支的情况。2018年我国开始实施全口径的财政预算绩效管理,一个主要目的就是期望通过绩效考核提高财政支出的利用效率,控制财政支出增速。对公共预算、社会保障预算等实行全口径,难点在于在我国复杂的体制内部对预算进行的全程监督。

(二)财政治理面临的治理困境

国家财政在本质上是各级政府组织凭借其政治权力参与国民收入分配的公共管理活动。国家财政治理的历史沿革表明,虽然我国已形成了较为规范有序的财政治理体系,但现阶段仍然存在治理困境。概括起来,这种治理困境主要表现在四个方面。

1.财政资金使用效率低下,缺乏规范的绩效监督机制

财政资金的使用状况直接关系到财政治理的效率和效果。在政府采购、扶贫支出、基础设施建设支出、财政补贴等财政支出领域,往往资金总量大,流经审批环节复杂。以转移支付为例,中央上收税务的返还有一定的延迟,会造成中央拨款与地方问题解决的错位,降低了资金的利用效率。另外,我国财政支出结构普遍注重基础设施建设,而对人力资本和公共服务的支出相对较弱。我国目前农业转移人口超过2亿人,在流动人口医疗、本地子女教育、社会保障等方面的公共服务保障上有明显不足,阻碍了流动人口融入城市的进程。

在财政实践中,资金所经过的各个环节往往缺乏完善的全过程动态监督,绩效理念没有全方位、全过程介入到财政监督链条和流程中。资金流动的具体标准、用途、去向、责任人等细节不明晰,而责任不明晰的流程则导致责任人和风险点快速定位困难,问责机制不精准。近几年,新能源汽车补贴政策陆续出台,带来的效果是非理性投资,只为赚取补贴,只带来了新能源汽车行业规模的扩大,却未能带来新能源汽车品质的提升,甚至出现骗取补贴的现象。类似新能源汽车赚取财政补贴的乱象,是财政资金使用效率低、绩效管控不严的一个缩影。

监督链条和流程未形成闭环,不利于财政资金使用效率的绩效评价,绩效评价机制也易停留在表面。因此,由于缺乏有效的监督工具实现对财政资金全过程动态跟踪监督,降低了财政资金的使用效率,制约了财政治理质量和水平的提高。

2.财政治理方式滞后,缺乏有效的财政征管机制

我国目前大部分地区的财政征管方式仍存在靠手动和经验进行合规性把关的现状,依靠传统的人工处理为主,大量的人力资源消耗在流程性、常规性事务上。而预算管理、绩效管理等有助于完善财政治理能力的工作易被挤占,不利于管理效率的提升。特别是当下电子商务与网络购物兴起,网络交易的笔数和金额都远高于传统的线下交易,还存在较大规模的虚拟交易,都加大了税收核查的难度。

管理手段的滞后、财政征管机制的不健全,不利于财政治理现代化和国家治理能力的提升。事实上,我国很多财政收支的征管规则已经明晰化和固定化,包括税收征管、非税收入征管、财政支出管理、政府债务管理等财政领域初步都具备了进一步智能化的基础和条件,财政征管也需要根据市场变化不断创新。

3.预算管理体系不健全,预算编制及评价机制有待完善

随着财政治理现代化,作为财政治理最重要的组成部分——预算管理,也进入精细化管理阶段。目前,预算管理体系还有待健全。地方政府因财政压力借助预算外收入扩大财政支出的现象时有发生。根据国家审计署的报告,2015年四川、山东、河南等多省存在违规举债,总额达153亿元;湖南、内蒙古等省区借助政府采购的名字融资多达175亿元,与预算差别巨大。这样的案例很多,都与预算管理体系不健全有较大关系。如果任由地方政府无节制地增加支出,将会透支未来,下届政府被迫继续借新还旧,“拆东墙补西墙”,形成恶性循环,财政压力会不断增大。

由此可见,预算编制还有进一步完善的空间。在年度预算编制中,及时获取上年预算执行情况中真实、完整、具体、可分层的各级各类财政支出信息是一大难点。另外,决算绩效评价机制的主观性较强,专家团队组成的线下数据量化评价难以再次验证和公开,评价机制有待进一步完善。一套行之有效的根据客观数据的评价机制有助于保障预算的执行。

4.财政透明度不高,财政信息公开机制有待健全

财政信息公开是提高财政透明度的重要手段,也是财政治理现代化的本质要求。由于现行财政信息获取和公开方式主要依靠科层控制方式,通过自上而下的压力传导,迫使各级财政机构和支出单位公开财政收支数据,数据准确性及真实性存疑,财政透明度仍然处于较低水平。根据中国问题专家托尼·赛奇的观点,中国公众对基层政府的满意度最低,随着政府层级上升满意度也随之提高。基层财政透明度低,易激起民众对自身权力保障不足的情绪表达。

我国传统的财政信息获取方式依赖于各级政府机构自主汇报的形式,上下级政府可能会因为共同利益出现“共谋现象”,导致数据真实性存疑。下放给各级政府预设的自由裁量空间过大,使得各级政府如果在财政支出过程中出现渎职行为,易通过篡改、调整数据加以掩盖。另外,财政资金支出领域在一些环节尤其是终端环节容易出现贪腐、冒领、侵占、挪用等现象,随着时间推移很难追查。因此,一套不受行政命令左右的财政公开和社会监督工具,对民众满意度的提升会有较大帮助。

综上所述,国家财政治理领域出现的信息不透明、不可追溯,人力成本高,资金利用周期长、效率低,支出效率评估不完善、主观性强等问题,迫切需要从信息系统上提供有效的技术工具,以完善财政治理水平。新兴的区块链技术在信息公开透明、可追溯、智能处理方面有其天然的技术优势,可为加快国家财政治理、建立现代财政制度提供有力支撑。

二、区块链技术创新与财政治理的内在耦合

(一)区块链的技术原理及应用基础

区块链最初是作为比特币的底层技术而出现的,但直至2013年基于账户模型的区块链系统的建立,才使这一“有可能改变经济的运行方式”的技术受到关注并迅速流行。区块链的技术架构体系是其推动数字经济发展的基础,在区块链系统中,数据以区块为单位产生和存储,以时间顺序形成链式数据结构,系统中的所有节点都共同参与了区块链系统的数据验证、存储和维护。区块链的基础架构分为六层,自底端向上分别包括数据层、网络层、共识层、激励层、合约层、应用层。底层具有数据存储和账户交易安全的功能,中间层具有去中心化以及保持系统健壮性的功能,其中的共识机制算法是区块链技术的核心,因为这决定了究竟由谁来进行“记账”,如何实现区块链网络中节点之间的信息交流。应用层是获得持续发展活力所在,主要封装了区块链的各种应用场景和案例,可编程货币、可编程金融以及可编程社会都搭建在应用层上。可编程社会涵盖了社会治理的各个方面。

在基础架构的支撑之下,区块链技术逐渐形成了“记录”“交易”“组织”三种形态。从记录数据到交易的数据交换,再到组织的有目的的数据流通,促使人类社会的交易成本大大下降。但从治理角度来讲,更为重要的是区块链技术的工具属性对人类观念和社会关系的改变。区块链整体的机制设计应服务于技术发展与社会风险的二元平衡。目前较为认可的区块链分为三种类型,包括公有区块链、区块链以及行业联合区块链(又称为联盟链),不同类型的应用场景有所区别。联盟链通过群体内部指定多个预选节点记账人,而所有的预选节点共同决定每个块的生成,其他接入节点能够参与交易和进行限定查询,但不过问记账过程,所以能够在保证隐私性和安全性的条件下缓解信息不对称问题,也是一种各国应用较为广泛的财政治理落地模式。

区块链技术的应用已与经济发展和社会治理等密切相关。2015年以来,国内相关研究逐渐增多,涉及计算机、法律、金融改革、民生服务等近百个领域。在金融领域,2016年,贵阳市在全国范围内率先发布《贵阳区块链发展和应用白皮书》,并在2017年与工商银行合作打造了扶贫资金区块链管理平台。2019年在上海举行的2019中国(上海)区块链技术创新峰会上,发布了《2019上海区块链技术与应用白皮书》。该白皮书指出,技术上,随着点对点网络、非对称加密、共识机制、智能合约等方面不断优化,以及与安全隐私保护技术、跨链交互技术、区块链扩展技术等协同创新,区块链将与云计算、大数据、人工智能、物联网等新一代信息技术进一步融合,促进产业升级。

有学者认为,区块链对金融业具有“革命性改造”,可实现点到点快速且成本低廉的支付,缓解信息不对称,降低金融业组织和交易成本并完善金融网络。在非金融领域,一个关键的应用就是农产品溯源。另外,区块链对专利、版权、实物产权、电子签章等能提供有效的保护,但目前应用程度还不高。在财政理论研究领域,主要集中在税收征管方面,学者们探讨了技术适用性和应用前景、增值税征管、税收治理框架、税收风险管理、云发票和云账本技术、技术的实质与税收现代化等。此外,也有学者探讨了区块链技术在国库和财政支付方面的应用前景。总体而言,学术界关于区块链技术在财政领域的应用探讨目前尚集中在具体的税收和预算执行方面,在国家整体财政治理理论和实践技术应用层面的研究几乎没有涉及,但区块链基本技术原理和现有的应用基础研究表明,其与财政治理能力的提升和财政治理体系的优化之间具有内在的耦合性。

(二)技术优势与财政治理的内在耦合

区块链技术是一种新兴的互联网技术,其中的核心技术是共识机制、智能合约及分布式账本。区块链去中心化交易及数据管理的系统解决方案,可以在没有第三方中介的情况下确保安全性、匿名性、数据完整性以及交易的可追溯性、不可篡改性、数据透明性。这些天然优势为实现财政治理能力提升和治理体系优化提供了契机。

1.可追溯性技术有助于推动资金全过程绩效监督

区块链技术的可追溯特性是指其使用时间戳技术为数据区块添加了时间维度,每一个区块生成时都通过加盖时间戳的方式进行记录并验证,保证写入时间被精确确认从而进行时序排序。区块链的数据结构具有不可逆性,由一系列按时间顺序线性连接的数据区块形成。并通过分布式网络中的节点进行验证和跟踪之前的所有记录。同时,由于每个区块采用哈希算法加密,不能被系统中的少数节点篡改和删除,数据具有不可篡改性,有效保障了数据的完整性和真实性。

在以往的财政资金支出领域,资金支出记录存在被篡改风险,历史久远的支出记录无人能解释、无人能证明真实性。这些问题与区块链技术解决方案有着内在的契合。运用区块链技术,交易数据可追溯性和不可篡改性的特性将有助于追踪财政资金的来源、使用情况及最终去向。财政支出的每笔交易记录严格按照时间序列排布并且加盖时间戳,且记录具有永久性,不易被篡改。在技术层面上对财政资金进行适时记录,可以有效杜绝挪用、截留财政资金等违法行为的可能性。同时,对财政资金的流向可以实现全过程动态绩效监督,实现财政资金流向追根溯源,有助于提高资金使用效率,增强财政治理效能。

2.合约智能化技术有助于创新财政管理方式和财政征管机制

区块链的智能合约指的是预先设定好的、不可随意篡改的、以代码的“数字形式”写入程序并可以通过计算机自动执行的规则和条款。与传统合约相比,智能合约最显著的优点是去信任化,其建立的权利和义务由代码定义并强制执行,完全自动且不受人工干预。基于此,在财政征管机制中引入合约智能化技术,可以大幅节省一些机械化的重复劳动,减少出错概率,还可以减少人的主观干预。智能合约的可追踪性,有利于提高财政征管的效率并减少风险;智能合约的不可逆转性,可以提升财政征管的效率和准确度。

在财政收入领域,可采用智能合约降低交易成本,将不同行业与企业的适用纳税规则直接写入区块链数据链条,当交易满足纳税规则时就自动扣缴应缴税款,实现智能化的电子发票、纳税收入确认、税额计算、税费抵扣和税收征缴,有助于建立税费自动扣缴管理机制。在财政支出领域,智能合约支持政府主管部门使用区块链技术设定每笔财政资金的具体使用情景和规则,通过计算机程序设定,建立财政资金支出的自动审核机制、事中实时支取制度和实时报销机制,仅在交易符合预先设定条件时才会自动执行财政支付,这对促进财政资金精准投放和财政支出管理的效率提升有较大帮助。可见,合约智能化技术对创新财政管理方式和财政征管机制有着深刻的意义。

3.共识机制有助于完善财政预算编制及绩效评价

共识机制是指一种特设的全网节点协商一致的契约运行机制,可以使得区块链中的节点对于应该追加哪些块以及允许哪些节点追加他们所建议追加的块协商一致。共识机制的创建解决了追加区块的记账权限问题。同时,由于在共识机制中,区块链中的任一节点都独立且自发遵从协议设定好的规则确认真实的数据记录,节点之间合谋欺骗的概率趋于零,交易数据被所有节点确认之后,就不能够被修改或者删除。因此,共识机制的作用还在于对每一个新区块乃至整个区块链的安全性与真实性的保护。

在财政预算编制及绩效评价中,对信息系统的安全性和真实性要求极高,区块链的共识机制可以有效匹配这一要求。通过建立有效的共识机制,可以合理可控地生成上年确认的财政资金的具体来源、流向及使用效率等相关信息,进而获得真实完备的包含各级各类的财政支出信息的超级账本。这为后续的数据查询、表单生成、分析利用,以及纵向年度预算趋势分析与比对提供了便利,进而辅助次年年度预算编制和绩效评价,实现治理与统筹的目的。除此之外,还可以根据各预算单位预算的具体历史数据形成初步主体画像,预算主体画像维度可以包括但不限于如下指标:预算单位基本情况、财务指标、项目管理、绩效评估等,便于进行横向预算单位比对,促进微观上各预算单位预算编制和绩效评价更可靠、更精准。因此,运用区块链技术的共识机制有助于建立更有效的预算管理体系,推进财政治理现代化。

4.分布式账本技术有助于健全财政信息公开机制

分布式账本技术基于去中心化自治交易的底层技术,使得对某一节点或机构的信任转化为对计算机协议的信任。相比第三方参与的中心化交易账本,分布式账本不易伪造,账实相符,可以搭建多方互信的数据共享平台。传统的财政信息共享平台主要依赖于中心化的数据平台,中心化的平台本身存在信任度低和安全性差的隐患。可见,这种平台因数据的安全性、可信性以及政府的管理要求等导致数据共享的困难。

区块链技术应用在财政信息公开机制建设领域,其分布式账本技术使每笔交易的信息共享不需要中央中介作为代理,便可供所有节点使用,因此有利于公共财政收支状况及时公布于众,提高财政透明度。只要赋予公民访问、浏览、分享财政收支信息的权利,每个公民即可通过分布式账本获悉财政收支中每笔资金的来源及去向以及所缴纳税费的流向,有助于构建更加便捷的政府信息共享平台,也有助于拓宽公众监督范围和提高公众监督效率,从而实现政府财政收支信息的透明化,增强政府公信力,规范政府公权力的行使,促进阳光财政建设。

三、财政治理中应用区块链技术的挑战

区块链技术应用于财政治理领域有利于推进数字财政建设,进一步提升国家治理的质量和效率,但作为一种新兴的互联网技术,区块链的推广和应用都尚处于起步阶段。从目前来看,财政治理领域中区块链技术应用的局限性主要体现在技术成熟度上,比如金融领域成熟应用较少、数据处理能力有限、存在安全隐患等。另外也体现在政府财政治理的决心上。

(一)金融领域成熟应用较少

财政治理中,货币政策与财政政策共同发挥对经济的调节作用,而目前区块链技术的支付方式为数字货币,是一种加密货币,非主权货币,难以发挥传统货币的基本职能。由于受市场参与者的数量以及参与者对数字货币的预期价值的影响,其价格波动剧烈,市场流通性不足的情况下不具备货币流通手段的职能。以比特币为例,数据字节在区块中所占的空间大小决定交易费用的高低,较传统支付方式,大额支付成本更加低廉,小额支付成本则相对高昂。另外,比特币存在通货紧缩的特性,无法满足有弹性的交易需求,增加了财政治理的风险。加之在财政治理过程中不会形成现金流,容易引起投机、犯罪、泡沫等乱象。

对于大规模金融类应用,区块链技术下的数字货币对宏观货币政策带来怎样的冲击,中国央行数字货币(DCEP)如何推进,以及数字货币的流动性、非中心性与法币之间如何平衡,仍然需要更深入的观察。在财政领域推进区块链应用,缺少样板和参考,突破难度较大。

(二)区块链数据处理能力有限

根据区块链技术的交易规模测算,公有链完成交易量3～7次/秒,且完成一个最大容量为1 MB的区块的挖矿工作估计约10分钟。这样的计算效率和容量,具体应用到财政实践操作中,如果遇上交易规模大、支付金额高的场景,呈现延迟率高和吞吐率低的算力弱势表现。交易处理速度的关键技术在于共识算法,但速度快的共识算法也会遇到重复区块处理的问题。在金融级应用里,每秒亿级的处理能力是常见的场景,区块链处理能力还远远达不到要求。如何通过技术创新打破信息壁垒,克服分布式账本的低效率,这是区块链技术在财政治理领域应用中要面临的重大挑战之一。

(三)区块链存在数据安全隐患,智能合约规则不灵活

理论上,对51%区块的恶意控制和攻击会造成账本的潜在安全风险。如果广播了不真实节点的一方占据50%以上算力,这一虚假节点将被真实的一方采纳,则账本的安全性受到威胁。区块链的安全机制较为完善,出现这一情况需要巨大的算力,目前破解的可能性较小。但未来随着量子计算的发展,区块链网络被算力攻击的可能性会增加。区块链交易的匿名性也制约违法交易的追踪问责。51%攻击以及交易匿名性带来的监管难题,给区块链应用的安全带来隐患。

区块链技术应用到财政治理领域,不可避免会存在网络攻击、密钥丢失、数据安全等技术问题或技术风险。如何规避技术风险,如何在实现社会利益的基础上保护国家机密、商业机密和使用者的隐私,实现区块链技术与财政治理机制的平衡发展,成为亟待要解决的问题。传统的互联网监管理念和手段已明显滞后,且我国法律对区块链自治世界的规范还处于缺失状态。比如密钥丢失如何通过法律保障应用者权益,又比如采用智能合约建立税费自动扣缴管理机制,相关税收法律法规将通过基于计算机语言的智能合约来实现,有可能会与基于法律语言记录的税收条款出现矛盾,传统合约法规中对合约主体及主体间行为约束关系的相关要求可能并不完全适用于智能合约的应用。

(四)对政府财政公开度的挑战

政府的管理权威角色受到冲击。政府在财政治理领域具有举足轻重的掌控能力,但区块链技术应用于财政治理,在重塑信任机制方面运用点对点新型技术,一方面政府在信用背书、数据维护等方面的服务职能弱化,另一方面由于区块链条节点上的各个参与主体具有法律意义上的绝对平等,从而使传统的政府权威角色受到冲击。此外,财政治理水平深刻影响社会安定与经济发展,因此政府对新技术的应用采取宽进严出的策略,在一定程度上也影响了区块链技术的推广普及。

随着区块链技术的快速发展,新的区块链术语不断出现。监管者如何准确把握新的术语要义,避免出现其被不一致、混乱或带有误导性的区块链技术词汇混淆技术“事实”,增加监管俘获的可能性,也是目前区块链技术监管领域面临的一道难题。可见,区块链技术潜在的技术伦理风险、政府在涉及区块链应用的监管理念和手段陈旧,以及法律规制严重滞后,都阻碍了其在财政治理领域的推广应用。由于相关部门不得不逐步下放数据的控制权,严重削弱部门的数据话语权,这与维护部门利益相左,因此从这个角度上来讲,部门利益有可能造成的信息壁垒会降低数据管理效率,阻碍区块链技术的应用和发展。

四、区块链技术推进财政治理的政策建议

区块链技术应用于财政治理领域,存在技术上和政府财政发展思路上的挑战,但区块链技术的天然优势仍有助于提升财政治理能力和优化治理体系,也为财政和国家治理现代化提供了更多的可能。针对上述挑战,提出四个方面的政策建议。

(一)加强财政领域区块链应用场景的尝试

政府要鼓励多元主体加大技术研发,促进与财政应用场景深度融合的技术创新。一是政府加大科研扶持力度,优选与区块链技术契合度和信息公开相关度高的应用场景,提供更多的经费支持。根据当前区块链技术层面遇到的难点、痛点,设立专项的研究课题,鼓励高等院校和科研院所协同攻关,支持科研院所在区块链关键技术和领域的成果申请知识产权保护;二是积极引导社会力量参与技术创新。广泛借鉴大型区块链企业在商用领域积累的大量技术研发经验,有选择性地引导一批有实力的区块链技术企业和科研机构进入财政治理领域。通过在财政多个应用场景的不断尝试,积累技术能力,提高民众认可度,逐步推进区块链技术在财政领域的成熟落地。

(二)优先推动区块链数据处理能力满足联盟链区块链系统运作

区块链技术是现代财政治理的技术支撑,各机构与相关利益群体基于不同协议和需求,各自开发区块链技术应用层体系,在互通性不足的情况下,区块链的行业发展就会受到限制。需要从系统上考虑技术架构设计与具体的落地应用之间的相互衔接,完善联盟链区块链系统的协同数据处理能力,统一标准、统一数据处理规范,从而可以快速地基于不同应用场景搭建联盟链。优先发展联盟链,一方面是充分利用区块链上数据不可篡改的优势,加强链条上各机构的数据共享;另一方面,强化价值互信网络的标准建设,从而加快区块链应用的推广。

另外,对于金融级应用每秒上亿处理能力的响应,研发需要耗费的人力、财力、物力巨大,并且在财政中的应用场景远少于大型银行等金融机构,因此不建议单就财政应用耗费此成本。理性的策略是紧跟市场上区块链技术前沿的发展,一旦区块链在数据处理能力上达到金融级的水准且已有成功案例,在财政领域再跟进与专业公司合作即可。财政上以稳健和成熟的区块链技术应用为主,过度追逐先进技术,效果不一定理想。

(三)强化中心化核心应用+非中心化区块链应用的混合模式

由于区块链的安全性隐患在未来量子计算发展到一定程度后可能会有所暴露,因此在区块链安全方面的技术能力还无法完全规避该风险时,不建议全盘的财政信息系统区块链化。一方面成本高昂,另一方面还把财政安全隐患暴露于外。

可行的做法是继续保持现有核心财政应用的中心化方式,对一些安全要求不高的应用或者本来就是用于信息公示的数据,通过区块链技术强化数据准确性。另外,建立良好的数据备份与跟踪校验机制,每日用于评估区块链数据被安全攻击的可能性,双重安全保障区块链应用的安全。同时,要加强个人数据搜集与存储的安全保护,采取有力的措施限制大数据分析非法利用与非法数据传输,保证区块链技术在相关领域的应用规范。通过中心化+非中心化的混合模式,既可以保障财政治理核心系统的正常运行,又可以适时扩大非中心化应用的范围,有利于财政治理的稳健发展。

对于财政治理中的区块链应用,要梳理涉及人工操作的机械重复操作,通过智能合约的部署减少人工成本,并逐步增加智能合约的使用力度,扩大智能合约的使用范围。智能合约在财政领域的固化与推广,应有法律的保障。结合本国特色,逐步深层次开展对现行财政法律法规的评估,理顺新问题与旧法律、新法律与旧法律间的冲突矛盾关系,补充促进财政治理领域区块链技术发展、应用及监管的条款,加快区块链技术立法议程。

(四)创新价值引领区块链技术应用的政府财政管理理念

树立主权区块链理念,引领区块链发展。在财政治理领域引入区块链技术,必须要确保财政主权安全,因此需要在国家主权范畴之内建立区块链技术的基础设施、参与群体与应用场景。主权区块链具有共识的技术属性,同时强调网络空间上的国家主权和网络主权,凸显网络的分散多中心化,接受网络和账户的可监管性,实行法律框架下的智能合约等,有利于克服绝对去中心化、去信任化带来监管与安全的不足,有助于维护财政数据安全。除此之外,各级政府部门要转变传统治理理念,培育“接轨”区块链技术的应用理念,改变传统治理中唯一绝对权威的角色,树立服务意识与创新理念,自觉运用区块链技术来促进财政治理。

在财政治理过程中,政府作为第一核心管理机构,应规范对私有数据和公共数据边界的标准,通过区块链这种技术,使跨部门和地域之间形成一种协同效应。政府涉及的司法、监管、税务等一系列部门应当明确将区块链技术编入财政治理方案,制定从技术研发到应用的配套制度,逐步提升监管水平。为了有效应对区块链技术快速发展带来的监管难题,政府要更新互联网监管理念和手段,有效规避或减弱技术伦理风险,健全大数据发展、互联网治理、区块链、数字经济等领域的法律法规。在推进区块链标准体系建设方面,我国政府要积极跟踪国际区块链标准化进展,参与国际标准的制定。

五、结语

财政治理领域存在政府权力边界不清晰、资金利用效率低、信息不透明、预算及监管机制不健全等问题,这与区块链技术信息透明、可追溯、不可篡改的特性有内在耦合性,区块链技术是完善财政治理的重要技术手段。财政治理涉及国家经济命脉,覆盖面甚广,区块链技术应用在财政治理领域,有利于采集和分析海量的经济数据,提高数据使用质量,有效消除或规避“信息孤岛”,便于共享。区块链技术在财政应用中的技术困境主要是应用场景成功参考较少、区块链系统运行效率较低、存在安全隐患以及政府财政治理理念引领程度不足,这增加了区块链在财政治理领域实践的难度。国家各阶层多元主体应在转变传统理念的同时,完善应用理念,克服技术难关,加大人才专门化培养力度,建立“伦理操作规范+法律体系”复合制度等,助力“区块链+财政治理”;应加大技术研发创新,促进技术与财政治理场景的深度融合,打破机构间信息共享的壁垒,提升数据管理质量,加快区块链技术在财政治理领域中的普及推广。

作者：湖南财政经济学院财政金融学院 胡扬

来源：吉首大学学报(社会科学版) 2020年2期